L'hiver approche et on peut lire sur le Moniteur Expert que "la ville de Tours et Elyo ont annoncé le 11 octobre la signature d'un contrat PPP pour la modernisation de l'ensemble des équipements thermiques du sud de la ville." Ce contrat porte sur 12 ans, 550.000 euros de chiffre d'affaires par an, et un investissement d'un million d'euros pour la filiale de Suez. Il doit permettre d'économiser 16% par rapport à une solution sans travaux et 6.100 tonnes de CO2 évitées. C'est une première du fait du type et du nombre d'équipements concernés : 45 installations, écoles primaires, stades, bâtiments municipaux divers. Les travaux porteront sur la construction d'une chaufferie mixte fioul/ plaquettes de bois, la centralisation de la gestion technique, des transformations de chaufferies fioul en chaufferies gaz et la mise en place de chaudières à haut rendement et condensation.
Aux plus frileux qui dénoncent un contrat pervers ou sans intérêt, force est de constater que de nouveaux modes de chauffage se développent et c'est sur ce terrain que pourraient bien se développer quelques montages contractuels complexes. Quasi-absents du secteur du logement, ils présenteraient un intérêt notable dans la mise en place d'une solution dédiée aux énergies nouvelles.....
Le chauffage se traduit par deux grandes catégories de dépenses : les dépenses d'investissement et les charges dites récupérables (ces fameuses charges locatives....).
Les investissements et les dépenses de gros entretien sont intégrées dans le montant des loyers. Ce poste est connu dès la construction, un lot distinct consacre en général le chauffage. En clair, le propriétaire va répercuter les coûts d'investissement sur le montant du loyer du logement. Les charges récupérables sont la contrepartie de la dépense d'exploitation. Il s'agit de facturer au locataire l'entretien courant, les taxes, la fourniture du combustible...
Deux exceptions notables à ce principe dès lors que l'organisme achète de la chaleur à un réseau de chauffage urbain ou lorsqu'un co-générateur qui vend de l'électricité à EDF cède la chaleur à un autre bailleur . Dans ces cas très précis, la totalité du coût de production ("l'investissement") et de distribution de l'énergie est intégrée dans les charges récupérables.
Le Code des Marchés Publics se révèle inadapté pour la passation de tels marchés. D'abord, parce qu'il interdit le paiement différé et ne permet pas de lisser l'opération. Ensuite, parce qu'il ne permet pas de confier dans un seul et même contrat la prestation de construction et de maintenance de la chaudière.
Dès lors, il y a plusieurs solutions, alternatives au Code des Marchés Publics.
La 1ère, nous l'éluderons facilement parce qu'elle ne plaira à personne : "tondre" le locataire en lui imputant le remboursement de l'installation sous forme de charges récupérables.
La 2ème solution consiste à acheter la chaleur à un concessionnaire privé, exploitant un réseau de chaleur. Le concessionnaire va livrer la chaleur jusqu'au pied de l'immeuble (sous-station des usagers), intégrant dans son prix de vente les coûts d'investissement et de fonctionnement. Le bailleur social conserve le contrôle de l'exploitation et de l'entretien des installations dans l'immeuble (au delà des sous-stations des usagers).
La 3ème solution consiste à recourir aux montages contractuels complexes. L'objectif étant de confier les prestations de chauffage à un seul titulaire qui assurerait le financement, la gestion et l'exploitation de l'équipement.
La réflexion du bailleur doit nécessairement se faire dans le cadre du principe de spécialité qui l'empêche de sortir de son cadre légal. Bien sûr, le chauffage de ses propres bâtiments fait partie de ses compétences. Mais qu'en est-il si le bailleur en vient à revendre de l'énergie à des clients extérieurs ? Cette dernière hypothèse supposerait par exemple qu'un bailleur social ait dimensionné ses installations de chauffage en conséquence, donc de manière forcément supérieure à ses stricts besoins. C'est prendre un risque important quant aux achats réalisés par ces clients extérieurs.
Que faire de l'énergie (sur)produite en cas de volte-face du client en année n+1 ?
La 1ère solution liée aux montages contractuels complexes pourrait prendre la forme d'un BEA associé à une convention d'exploitation non détachable. Le Bail Emphytéotique Administratif permettrait au bailleur d'accorder à une personne privée un droit d'utilisation et de jouissance des installations dans le cadre d'un bail longue durée. Le recours au BEA semble légal puisque l'opération est bien d'intérêt général et de surcroît, elle rentre dans les compétences de la personne publique. Le bail porterait sur le financement et la construction des installations. La durée du bail étant comprise entre 18 et 99 ans. Au terme du bail, l'équipement devient la propriété du bailleur. Une convention d'exploitation non détachable du bail est rédigé en complément, stipulant que le preneur à bail assumera les risques techniques et économiques liés à l'installation et à l'exploitation de l'équipement.
La 2ème solution pourrait consister à mettre en place un PPP au sens de l'ordonnance du 17 juin 2004.
Si vous n'êtes pas familier du PPP institué par l'ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004, en voici une courte présentation.
Jusqu'à présent, les pouvoirs publics disposaient de deux contrats majeurs....
D'une part, le marché public, qui correspond factuellement aux contrats ayant pour objet l'achat de travaux, fournitures ou services, et dans lequel le paiement différé est interdit.
D'autre part, la délégation de service public dont l'objet est de confier à un prestataire privé la gestion d'un service public, à ses risques et périls, la rémunération de ce prestataire étant assurée ("substantiellement") par l'exploitation.
Les limites de ces deux contrats sont connues. Le Code des Marchés Publics prohibe le paiement différé. Il est donc impossible de mettre en place un achat dont la rémunération serait étalée dans le temps. La délégation de service public porte nécessairement sur un service public et ne constitue pas un mode de préfinancement ( c'est le délégataire qui finance et exploite le service à ses risques et périls ).
Il manquait un outil permettant de panacher les besoins et d'aboutir à une solution préservant l'intérêt public : confier à un tiers le soin de financer, concevoir tout ou partie, réaliser, maintenir et gérer des ouvrages ou équipements publics et des services concourant aux missions de service public. En contrepartie, le tiers perçoit une rémunération publique étalée dans le temps. C'est le principe du PPP.
L'article L.1414-1 du Code Général des Collectivités Locales définit ainsi le contrat de partenariat :
"le contrat de partenariat est un contrat administratif par lequel la personne publique confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la période d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale relative au financement d'investissements immatériels, d'ouvrages ou d'équipements nécessaires au service public, à la construction ou à la transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu'à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion et, le cas échéant, à d'autres prestations de services concourant à l'exercice par la personne publique de la mission de service public dont elle est chargée."
Le contrat de partenariat se distingue par sa durée couplée à une certaine liberté contractuelle. C'est sa principale justification économique selon ses principaux promoteurs. Par sa longue durée, le PPP permettrait une baisse du coût du service attendu par la même et unique personne. L'entretien des ouvrages serait assuré sur une longue durée ce qui prolonge d'autant leur durée d'usage.
Enfin, financièrement, le terme du contrat est modulable. Le contrat peut être conclu pour une durée plus courte que l'amortissement matériel de l'ouvrage construit et prévoir au terme un rachat de l'ouvrage à sa valeur résiduelle. La liberté contractuelle est également assez forte. La légalité du contrat PPP suppose le respect d'un certain nombre de clauses obligatoires mais on est loin du formalisme des marchés publics et loin de l'ambiguïté des clauses de rémunération des DSP.....
La rémunération du contrat PPP est étalée sur toute la durée du contrat. De plus, s'agissant d'un contrat négocié, il est possible de la lier à des objectifs de performance qualitative et quantitative ( concept du Best Value for Money rencontré dans les contrats PPP anglais ayant inspiré le PPP français ; également appelé risque de disponibilité ). Enfin, la rémunération du cocontractant peut inclure des recettes annexes.
Ces revenus correspondent aux versements directs effectués par la personne publique, aux revenus tirés de la valorisation du domaine public ou encore des recettes supplémentaires d'exploitation. Ainsi, le cocontractant pourra exploiter l'ouvrage hors service public. On peut imaginer qu'il loue les salles composant l'équipement public à des entreprises privées à titre d'espaces de réunion, de fêtes....
Le contrat PPP a vocation à s'étendre à des secteurs dans lesquels la rémunération ne provient pas de l'usager mais de la personne publique. A l'inverse, la DSP induit un lien financier direct avec l'usager.
De plus, les contrats PPP ont un avantage indéniable… Ils ne sont pas comptabilisés comme endettement mais comme dépenses de fonctionnement.
Eurostat a décidé en février 2004 de classer les actifs liés aux contrats PPP dans le bilan des entreprises privés et non dans celui des personnes publiques. Ce qui revient à dire que l'investissement réalisé dans le cadre d'un PPP ne grêve pas la dette publique. Eurostat pose cependant deux conditions.
Premièrement, que l'opérateur privé supporte réellement le risque de construction. Deuxièmement, que l'opérateur privé assure soit le risque de disponibilité ou de demande. Le risque de disponibilité est nuancé pour l'Etat puisqu'une clause du contrat stipulera qu'en cas d'indisponibilité du bien, le loyer versé par la personne publique sera réduit d'autant. Le risque de demande est assumé par l'opérateur, sa rémunération pouvant varier en fonction de la fréquence d'utilisation de l'équipement.
Dans le cadre d’un marché de chauffage, la complexité devra être démontrée à l'appui du projet, et dans ce cadre, des projets innovants ont leur place...L'urgence semble difficile à retenir à partir du moment où elle ne peut résulter d'une carence résultant du comportement de la personne publique. En février 2007, je concluais un article en précisant que la question du volume financier du marché pourrait constituer un frein au recours au PPP, coûteux en études préalables. Manifestement, ce premier contrat PPP va nous obliger à reconsidérer la question avec plaisir...
Bonsoir,
A la lecture de votre article, je me posais une question : est-il possible pour un bailleur social de faire financer ses investissements allant dans le sens de la performance énergétique (ex : nouvelles chaufferies) par des entreprises privees (Sociétés de services énergétiques) via des Contrat de partenariat type CPE ? Si oui, existe t-il des exemples ?
Merci d'avance pour votre réponse,
Sandrine
Rédigé par: Sandrine G. | 16 janvier 2008 at 23:22
Bonjour, oui, en principe, il est tout à fait possible pour un OPH d'envisager le recours à un CP pour le financement, l'installation et l'exploitation d'un système de chauffage moderne. Je sais que plusieurs établissement ont lancé des études préalables sur ce sujet, en région parisienne, dans le nord pas de calais et en rhone-alpes. Je vous conseille de demander communication du contrat signé par par la ville de Tours. S'il ne s'agit pas d'un système de chauffage très innovant, l'ensemble des dispositions contractuelles peut très bien se décliner pour des solutions plus complexes telle que la géothermie par exemple. Le chauffage n'est d'ailleurs pas le seul élément energétique qui pourrait être traité. Pourquoi ne pas envisager un CP portant sur des objectifs de performance énergétique et de maîtrise des charges locatives liés à la gestion de la chaufferie mais également au développement d'énergie renouvelable telles que le solaire ou l'éolien. Pas de Calais Habitat et l'OPAC de Paris ont démontré qu'il y avait des solutions tout à fait viables en la matière : éoliennes horizontales, location des toits à des exploitants de photovoltaismes.... ((Surveillez le Moniteur, j'ai dans les tuyaux un article consacré à cette valorisation de l'espace.))
Bref, à mon avis, le CP peut présenter des avantages, sans tomber dans le cliché du montage purement déconsolidant.
Rédigé par: Maxime Judd | 17 janvier 2008 at 18:40