Les litiges nés de l’occupation sans titre du domaine public relèvent du juge administratif

Dans un arrêt du 5 mars 2008, la Cour de cassation vient de rappeler que l'occupation sans titre du domaine public relève de la compétence des juridictions administratives.

Il n'y a là, me direz-vous, rien de bien nouveau. En effet, le décret-loi du 17 juin 1938 a fait l'objet, dès l'origine, d'une conception extensive érigeant le juge administratif en véritable gardien du domaine public ; on pourrait presque dire en « gardien du temple ». Cette compétence ne fait évidemment aucun doute lorsque l'occupation du domaine public se fonde sur un titre ; en une telle hypothèse, la convention ou le titre autorisant l'occupation temporaire du domaine public a nécessairement un caractère administratif dont il appartient au juge administratif de connaître. La compétence des juridictions administratives ne devrait faire aucun doute non plus lorsqu'elle est sans titre (sauf hypothèses ci-dessous).

L'occupation du domaine public peut même être seulement « indirecte » et entraîner néanmoins la compétence du juge administratif. Ainsi, le bail portant sur un immeuble édifié sur une dalle recouvrant un canal d'évacuation des eaux usées (la dalle étant accessoire au domaine public), est regardé par le juge comme relevant du domaine public (CE 28 janv. 1970, Consorts Philip-Bissinger, Leb. p. 58). Cette compétence est acquise même lorsque le contrat est simplement « relatif » à l'occupation du domaine public, sans comporter par lui-même occupation dudit domaine (CE 19 février 1965, Brangeon, Leb. p. 118). Il a été porté, toutefois, un coup d'arrêt au caractère extensif de ces interprétations par une décision récente du Tribunal des conflits (Trib. conflits 21 mars 2005, Slibail Énergie c. Ville de Conflans-Sainte-Honorine, n° 3436). Cet arrêt a jugé que le contrat de crédit-bail portant sur des installations incorporées au domaine public n'avait pas, par lui-même, pour objet l'occupation du domaine public. Il se bornait à mettre en place une opération de financement entre deux sociétés commerciales, le crédit-bailleur et le concessionnaire crédit-preneur. Dès lors, le litige, ayant pour seul objet l'inexécution alléguée de clauses d'un contrat de droit privé conclu entre personnes privées et n'ayant fait naître entre celles-ci, même si la collectivité publique s'est ultérieurement substituée à l'une d'elles, que des rapports de droit privé, relevait de la compétence de la juridiction judiciaire. Sous cette réserve, il est vrai significative, la compétence du juge administratif est la plus large lorsque l'occupation du domaine public est en cause.

Traditionnellement, trois hypothèses tiennent en échec la compétence du juge administratif en la matière. Relève tout d'abord de la compétence du juge judiciaire la voie de fait, mais il n'y a là rien de particulier. Ensuite, relèvent de cette même compétence les litiges relatifs aux contraventions de voirie routière en application du décret-loi du 28 décembre 1926. Enfin, et bien évidemment, la compétence du juge judiciaire est exclusive lorsque le litige élève une contestation sérieuse en matière de propriété, c'est-à-dire lorsque est en cause le droit de propriété lui-même ; il peut en aller ainsi, par exemple, lorsqu'un particulier oppose à l'administration un titre de propriété du terrain que l'administration croit relever de son domaine public. Avant de statuer sur l'occupation, si la contestation est sérieuse, il faut statuer sur le titre de propriété.

Pourtant, on sait bien qu'en pratique, les personnes publiques affectataires de dépendances du domaine public ont la fâcheuse habitude de saisir le juge judiciaire, et plus particulièrement le juge des référés du tribunal de grande instance. Et celui-ci, en dépit des règles interprétées largement comme il a été dit, a parfois tendance à accueillir favorablement de tels recours, considérant que le litige n'est pas manifestement insusceptible de relever de sa compétence ; ce qui, justement, n'est pas exact.

L'arrêt de la première chambre civile en date du 5 mars 2008 est l'occasion pour la Cour de cassation de rappeler sur ce point qu'il n'appartient pas au juge judiciaire de connaître des litiges portant sur l'occupation du domaine public. Dans cette espèce, la société Chantier naval de Cap d'Ail, actionnaire de la Société du port de plaisance de Cap d'Ail, sous-concessionnaire du port de plaisance, avait fait assigner cette société devant le tribunal de commerce pour voir ordonner son expulsion des locaux techniques situés sur le port de plaisance. Le tribunal estimant que le litige concernait l'occupation du domaine public s'est déclaré incompétent et a renvoyé les parties à mieux se pourvoir.

La Cour rappelle que « relèvent de la compétence des juridictions administratives, sous réserve de dispositions législatives spéciales, et sauf dans le cas de voie de fait ou dans celui où s'élève une contestation sérieuse en matière de propriété, les litiges nés de l'occupation sans titre du domaine public; que celle-ci résulte de l'absence de tout titre d'occupation ou de l'expiration, pour quelque cause que ce soit, du titre précédemment détenu »
(Cass. civ. I, 5 mars 2008, pourvoi n° B 07‑12.472, arrêt n° 247 FS‑P).

Précisons que le requérant affectataire des dépendances domaniales peut demander au juge l'expulsion de l'occupant sans titre -le cas échéant sous astreinte-, et ce dernier ne peut solliciter aucun délai (CE 3 oct. 1958, Soc. des autocars garonnais, Leb. p. 58). Depuis 1961, la jurisprudence consacre d'ailleurs le pouvoir d'expulsion du juge même sans rattachement à un texte (CE Sect. 13 juill. 1961, Compagnie fermière du casino municipal de Constantine, Leb. p. 487). Et ce, même si l'occupant exerce sur le domaine une activité commerciale (CE 24 oct. 1986, Soc. Simpa-location, DA 1986, n°618).

Tout cela allait probablement sans dire pour les juristes. Mais cela va aussi très bien en le rappelant…

Photo : plage Marquet, à proximité du port – DR.